«ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ» - ОСНОВНОЙ ВЕКТОР МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ВЛАСТИ В РЕГИОНЕ
ЕМЕШИН Константин Николаевич,
председатель правления АККО «Школа реальной политики»
Уважаемые участники круглого стола !
Благодарю за приглашение и возможность выступить, поскольку сегодняшнее мероприятие необычно тем, что, хотя оно организовано фракцией оппозиционной партии «Справедливая Россия», но проходит в стенах краевого Законодательного Собрания и при участии не только депутатов всех фракции, общественников и ученых экспертов, но и при участии представителей всех фракций, руководства КЗС и даже при участии начальника Управления Администрации края. Это новое явление в крае последних лет, поскольку ранее партия власти и исполнительная власть просто игнорировали диалог с оппозицией. Этот круглый стол, да еще в официальном государственном здании – радует.
ВВОДНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ.
1. Поскольку начиная с конца 70-х годов в той или иной мере я занимаюсь системами управления, поэтому хотел бы призвать коллег не зацикливаться на обсуждении терминов или публицистических шаблонов типа «Правительство», «Министр», или «Народ не поймет» или «Дорого печати переделывать», поскольку в основе этого анализа лежит все-таки главный вектор предлагаемых модернизаций это ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ – как повысить эту эффективность, а не просто всколыхнуть бюрократическое болото, предложив всем чиновникам уволится, а затем снова устроится на работу в новую структуру, чтобы отсеять неугодных и получить звучные имена типа «Министр». Хотя и это важно.
2. Очень интересны материалы, представленные на круглом столе, которые касаются ПРАВОВЫХ аспектов модернизации, но, тем не менее, еще раз хотел бы призвать сосредоточиться на теме УПРАВЛЕНИЯ, поскольку это все-таки не правовая проблема, а организационная – как повысить ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ, с использованием критериев социально-экономического развития и формирования благоприятных условий жизни граждан.
Идя на данный круглый стол, захватил свои архивы и оказалось, что есть несколько папок, когда обсуждались аспекты структуры и функций управления краем. Вот эти папки:
1. Ноябрь 1990 год, депутаты краевого Совета создают комиссию во главе с Алексеем Сарычевым «Функции и структура краевого Совета народных депутатов». Это были особенные годы, т.к. по сути была одна власть – «Советы» и именно мы депутаты назначали исполком, который был призван исполнять решения депутатского корпуса. Это была модель «Всевластия Советов», разделения ветвей власти, по сути, не было. И мы депутаты в любое время могли «вызвать на ковер» любого руководителя в исполнительной власти. Сейчас это трудно представить, но тогда депутаты это все-таки были высшей властью. Тем более, что происходил распад вертикали власти КПСС. И тогда провозглашая лозунг: «Вся власть Советам», мы имели ввиду передачу власти от структур КПСС в структуры Советов, а исполкомы были частью этой системы Советов. В основу этого анализа и предложений использовался функциональный подход. Очень интересно посмотреть в этих материалах – численность чиновников и сравнить их с современным количеством. Потрясает рост численности бюрократии в наши дни по сравнению с1990 годом.
2. 1991 год. Здесь работы по выработке структуры краевой власти ознаменовались появлением новых функций управления и сокращение прежних. Так появились функции управления госимуществом, антимонопольные меры и т.д. Все приводило к появлению новых структур в органах власти. Но помню как существующие, но уже не нужные управления сопротивлялись. Почему-то запомнился заведующий комитетом общественного питания, который убеждал, что хотя кафе и столовые все, по сути, становились частными, но вот Комитет надо сохранить. В этом же году был привлечены научные коллективы для разработки системы реформирования территориальных органов власти и даже возникло новое направление – создание «Свободно-экономической зоны «Алтай». Одновременно в крае появилось высшее должностное лицо – Глава Администрации, которого назначал Президент Ельцин из кандидатур представленных краевым Советом народных депутатов. В это год и был назначен Главой администрации Владимир Райикешт. И здесь, по сути, были сформулированы первые «зачатки» разделение уровней уже по сути самостоятельной исполнительной ветви власти. Тогда мы предлагали, но это не случилось – прорисовать в схему управления – Главу администрации и его первого заместителя, которого наделить полномочиями руководства некой комиссии по принятию оперативных решений. Т.е. теоретически было предложено сосредоточить усилия главы администрации на стратегических вопросах, а его первый зам с коллегиальным органом должен был принимать решение по оперативным вопросам, которых было неимоверное количество – неотоваренные талоны, перебои с хлебом, молоком, углем, остановка заводов и т.д. Но чрезвычайность положения не позволила разграничить уровни исполнительной власти.
3. 1993-94 годы вообще были революционными, т.к. новая Конституция провозгласила «Разделение ветвей власти» и здесь был дан старт быстрому росту структур и численности бюрократии. Но здесь, по сути, сформировались ветви власти, которые были уже и еще по сути равноправными.
4. 1997 год – рост бюрократии уже вышел на некий плавный рост, ситуация несколько стабилизировалась и поэтому в этот период партийная организация «Демократический выбор России», которую я тогда возглавлял, официально предложила вновь избранному главе Администрации Александру Сурикову рассмотреть модель «Правительства», наделив коллегиальный орган «Совет администрации» полномочиями регионального Правительства, а возглавлять Правительство должен первый заместитель главы администрации. К чести Сурикова он без всяких премудростей ответил нам, что он лично по характеру «хозяйственник» и привык работать руководителем на производстве. Поэтому он как всенародно избранный считает для себя неприемлемой роль «Английской королевы». Тем не менее, над совершенствованием структуры власти администрация Сурикова работала. И есть еще одна папка в архиве – 2000 год.
5. 2000 год была комиссия во главе с заместителем главы администрации Владимиром Псаревым. Именно работая в этой комиссии, мы в очередной раз согласились, что модель «Правительства» не реальна в тех условиях, поскольку было очевидным, что всенародно-избранный глава Суриков категорически неприемлет расширение полномочий своего первого зама Чертова и не хочет передавать свои полномочия какому-то ни было коллегиальному органу. Хотя Совет Администрации по сути работал де факто по модели Правительства. И я бы хотел напомнить технологию работы администрации – под каждое решение прилагается так называемый «бегунок», в котором каждый член администрации и профильных ведомств пишет свое заключение. И не обязательно Суриков принимал решение только после консенсуса. Например, помню как в «бегунке» по решению вопроса о покупке за 13 миллиардов бюджетных рублей развалившегося «Завода синтетического волокна» есть отрицательный отзыв заместителя по экономике Псарева, а председатель комитета по Госимуществу Гуселетова согласилась завизировать лишь прилагаемую таблицу расчетов. Так что, по сути, некая коллегиальность тогда работала, но решение принимало все-таки первое лицо.
6. Следующая папка из архива это 2004 год. Еще вновь избранный Глава администрации Евдокимов по сути не приступил к работе, но клуб экспертов в Барнауле уже предложил рассмотреть «Модель Правительства». Тогда это было услышано и заместитель главы администрации Ермолов даже сформировал с нашим участием комиссию по административной реформе. Далее уже в третей команде Евдокимова депутаты одобрили кандидатуру первого заместителя Шабалина, с которым уже более детально обсуждали календарный план введении модели Правительства и даже кандидатуры в это Правительство. Сейчас могу открыть один секрет, что Шабалин обсуждал и мое участие в этом Правительстве. Однако на смену Шабалину пришла новая команда во главе с Козловым-Сарычевым и уже эта команда Евдокимова, по сути, функционировала по модели «Правительства», хотя формально названия никакие не менялись.
7. 2005-2006 гг. Мало кто обратил внимание, но глава администрации Карлин предпринял первые шаги в направлении перехода управления на модель «Правительства». А случилось это после народных волнений при монетизации льгот. А именно после корректировок с проездными билетами для льготников. Александр Богданович был в отъезде, а его администрация – каждый делал свое дело, а в результате произошла крупная нестыковка действий транспортников, социальных служб, финансистов краевых, муниципальных и федеральных. Тогда случилось несколько разговоров с Карлиным. И одна из тем была как раз изменения структуры власти в крае. Мы предлагали «мягкий вариант» без большой игры с терминами, а именно:
• Заменить статус «Главы администрации» на статус «Губернатор»;
• Сделать Локтева настоящим ПЕРВЫМ замом, т.е., чтобы ему подчинялись все другие заместители Губернатора;
• Поручить Локтеву возглавить Совет администрации , а сам Совет наделить определенными полномочиями принятия решений. И именно Совет и должен обеспечить координацию действий структур исполнительной власти.
Эта схема начала осуществляться. Глава превратился в Губернатора, Локтев в схеме управления занял более высокий квадрат. Правда, Совет остался в прежнем статусе. Но повышение статуса первого заместителя Губернатора продолжалось не долго, и если сегодня выйти на сайт и посмотреть структуру администрации, то первый заместитель Губернатора вновь вернулся на одну линейку с другими заместителями. Правда, после саркастических замечаний квадратик для первого зама сделали просто чуть-чуть покрупнее.
И последние три года в крае произошло окончательное укрепление модели «ручного управления». Прочитайте недавний материал подготовленный корреспондентом «Комсомольской правды» - «Один день Губернатора Александра Богдановича Карлина». Прекрасный материал для иллюстрации студентам – «Что такое ручное управление».
Спозаранку губернатор выезжает и сам лично, то проверяет стройку, то дает указания подчиненным, то «режет ленточку» и т.д до глубокой ночи. И действительно, посмотришь и у всех, а самое главное у самого руководителя создается ощущение, что вот «Если бы не он… то эти разгильдяи подчиненные ничего бы не сделали». А подчиненные это улавливают и тешат тщеславие руководителя тем, что просто не напрягаются в своей работе – ведь любая их инициатива может породить в подсознании у Губернатора ощущение его бесполезности. И поэтому они его постоянно провоцируют своим бездействием на громкую их критику со стороны губернатора. И вместо мозгового штурма решения проблем всей командой, остаются лишь формальные бюрократические передряги. Тем более, что Губернатор не доверяет своим подчиненным, и они месяцами висят в должности И.О. А сейчас еще начались какие-то сокрытые телодвижения по реорганизации Управлений. Например, Губернатор объединил ЖКХ и дорожников. Зачем? На федеральном уровне их разделяют, а на краевом объединяют. Поясняют, что это первые шаги к «Модели Правительства».
Причем тут «Модель Правительства»?
Ведь в «Модели Правительства» два ключевых вопроса, на которые пока нет ответа:
• Согласен ли Губернатор делиться своими полномочиями с другими органами или оставит полномочия все за собой, а лишь изменит риторику?
• Согласен ли Губернатор наделить хотя бы свой Совет (можно его назвать «Правительство») некими полномочиями принимать решения?
Ответов на эти два ключевых вопроса не услышали. Зато нам сегодня по секрету сообщили, что «Правительству быть». Что и как никто не знает, но «БЫТЬ».
По моему мнению, пока все делается чисто формально – Создадут Правительство, которое и возглавит сам Губернатор, появятся звучные должности «Министр», но СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВЕННО НЕ ИЗМЕНИТСЯ.
Например, сегодня самая актуальная проблема в ЖКХ это введение системы «Капитального ремонта». Формально это проходит по ведомству вице-губернатора Ишутина. Но это сочетается с функциями финансового фонда, гарантом которого станет краевой бюджет. Очевидно, что в этой работе на паритетных началах должен участвовать другой вице-губернатор Притупов.
Но кому это сказать. Я попробовал убедить в этом первого заместителя Губернатора, но он формально не руководит другими замами и поэтому он просто смог поговорить лишь по этой проблеме. Единственный выход убедить Губернатора, т.к. работает модель «ручного управления», да еще крайне закрытого от общества и самое главное от экспертного сообщества. И с капитальным ремонтом можно прогнозировать ситуацию, которая была в феврале 2013 года, когда Губернатор в ответ на народные волнении по введению новых нормативов потребления коммунальных услуг, то приостанавливал действия федеральных нормативных актов, то отменил новые нормативы.
Поэтому я считаю, что явно перезрела проблема изменения системы власти в крае – она явно имеет перекос в сторону личного ручного управления только самим губернатором , а отсюда страдает и жители и бизнес. А самое главное никто не занимается СТРАТЕГИЧЕСКИМ РЕАЛЬНЫМ ПЛАНИРОВАНИЕМ.
Напомню, что мы для этого создавали в 2005 году в администрации «Аналитическое управление», которое ныне ликвидировано, поскольку это все подменяется некими красивыми ПИАР-технологиями без привлечения самих жителей края, чтобы они стали соучастниками обустройства жизни в крае. А для разработки стратегий, как правило, привлекаются некие структуры, которые аффилированы с министерствами и которые не сколько разрабатывают стратегию для края, сколько помогают лоббировать интересы края в кабинетах министерств. Это тоже хорошо, но этого крайне мало.
В заключении хотел бы еще отметить, что повысить эффективность системы управления в крае не возможно без изменения роли депутатского корпуса. Например, если вы внедряете модель «Правительства», то вряд ли логично совмещать функции Губернатора и Председателя Правительства, а целесообразно Председателя Правительства и министров утверждать депутатским корпусом.
Таким образом, я попытался обосновать свою позицию – система управления в крае крайне не эффективна, но пока все решения по изменению структуры и функции управления решаются явно не системно, да еще в «закрытом режиме» с большим субъективистским влиянием, что не допустимо при создании эффективных систем управления. СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СОЗДАЮТСЯ ПОД ЦЕЛИ, А НЕ ПОД КОНКРЕТНЫХ ЛЮДЕЙ.
Поэтому предлагаю по результатам этого круглого стола обратиться его организаторам к Губернатору, другим фракциям, политическим партиям, научному сообществу - сформировать рабочую группу по реформированию системы и структуры органов власти Алтайского края. Я готов работать в этой рабочей группе и привлечь имеющийся общественный потенциал моих коллег различных общественных организаций.
