Проект бюджета на 2013—2015 годы, опубликованный Минфином, вызвал недовольство президента. Он даже наказал некоторых министров. Сложно припомнить подобные коллизии в процессе подготовки бюджета. Тем интереснее сравнить два проекта — изначальный и исправленный, пишет сегодня РБК daily.
Нам неизвестны все причины, вызвавшие недовольство президента первым проектом бюджета: трудно предположить, что правительство подверглось публичной критике только из-за недофинансирования зарплат в высшей школе и недостаточного уровня защиты предприятий при вступлении в ВТО. Более фундаментальным является замечание об отсутствии у правительства согласованных предложений по проведению пенсионной реформы.
Правительство на удивление спокойно отреагировало на замечания президента и внесло в проект бюджета, судя по сообщениям в печати, минимальные изменения — основные его параметры остаются прежними. Бюджетные проектировки основываются на базовом варианте макроэкономического прогноза, подготовленного Минэкономразвития в сентябре.
С бюджетной точки зрения важно, что в сентябрьском проекте по сравнению с его предыдущей, апрельской, версией был повышен прогноз по инфляции и дефлятору ВВП, соответственно, вырос номинальный объем ВВП. Вторым изменением стал пересмотр в сторону повышения обменного курса доллара к рублю, что также послужило фактором роста номинального ВВП. С точки зрения оценки качества прогноза можно отметить, что в значительной степени повышение темпов роста ВВП в 2013 году по сравнению с 2012 годом и высокие темпы роста в 2014—2015 годах основаны на высоких темпах роста инвестиций (темпы роста товарооборота в прогнозе снижаются).
Минэкономики честно признает, что в прогнозе заложено значительное ускорение частных инвестиций. На чем основана такая предпосылка, неясно: инвестиционный климат в России не улучшается, скорее наоборот, институциональные реформы не проводятся. В этих условиях вполне реалистично ожидать, что темпы роста инвестиций будут ниже заложенных в прогнозе, а темпы роста ВВП сократятся в 2013 году до 2,5—3% и сохранятся на этом уровне в среднесрочной перспективе (вариант развития полномасштабного мирового кризиса здесь не рассматривается). Этот вариант развития событий можно считать стагнацией. Кстати, в текущем году инвестиции с учетом сезонного сглаживания практически не растут.
Перейдем к собственно бюджетным проблемам. Сравним, насколько это возможно, вариант проекта закона о федеральном бюджете, представленного в июле текущего года в Основных направлениях бюджетной политики (ОНБП), с нынешним вариантом.
Доходы федерального бюджета в 2013 году в проекте закона о бюджете по сравнению с вариантом, представленным в ОНБП, увеличиваются на 470,5 млрд руб., примерно такое же увеличение заложено в 2014 и 2015 годах. Рост доходов бюджета обусловлен обсужденными выше изменениями в макроэкономическом прогнозе.
Нам неизвестно, являются ли цифры по доходам бюджета в проекте закона о бюджете окончательными. Во-первых, правительство отказалось от планов ускоренного увеличения ставки НДПИ по газу. В соответствии с действующим законодательством НДПИ при добыче 1000 куб. м природного газа для «Газпрома» в 2012 году составляет 509 руб., в 2013 году увеличивается до 582 руб., в 2014 году — до 622 руб.
В ОНБП и первоначальном варианте проекта закона о бюджете планировалось увеличить ставку НДПИ для «Газпрома» с 1 июля 2013 года до 679 руб., повышение было запланировано и на период 2014—2015 годов. Если предположить, что доля «Газпрома» в добыче газа в 2013 году сохранится на уровне 2011 года (77%), выигрыш компании от отмены такого решения только в 2013 году можно оценить в 8 млрд долл. (260 млрд руб.). Примерно так же можно оценить и фискальный эффект от снижения отчислений на накопительную часть пенсии до 2%. Во-вторых, до сих пор непонятно, сможет ли правительство увеличить доходы бюджета за счет 95% прибыли «Роснефтегаза».
Общая величина расходов в проекте закона о бюджете осталась на уровне ОНБП. Из-за увеличения доходов существенно по сравнению с ОНБП сократился объем бюджетного дефицита. Так, в 2013 году он сокращается с 1,5 до 0,8% ВВП.
Структуру расходов в ОНБП и проекте закона о бюджете сравнивать нелегко: в проекте при отсутствии пояснительной записки мы имеем только открытую часть расходов. Сопоставим только расходы на образование, здравоохранение, социальную политику и трансферт на покрытие дефицита Пенсионного фонда в составе данного раздела, полагая, что секретная часть по данным разделам отсутствует.
Расходы на образование по сравнению с ОНБП изменились незначительно; на здравоохранении нашли возможность дополнительно сэкономить. В целом проект бюджета характеризуется относительным и даже абсолютным угасанием расходов на образование и здравоохранение из федерального бюджета. Полагаем, что обещания, данные в президентских указах, будут профинансированы, поэтому в расходах на высшее образование, финансируемых из федерального бюджета, доля зарплаты должна вырасти в ущерб другим видам расходов. Либо должна возрасти эффективность расходов, хотя эффективность хорошо бы повысить и по другим расходным разделам, например по обороне.
Расходы на социальную политику по сравнению с ОНБП существенно повышены в 2014—2015 годах, это же относится и к трансферту на покрытие дефицита Пенсионного фонда. Это решение непонятно: количество пенсионеров и средняя пенсия в новом макроэкономическом прогнозе ниже, чем в прогнозе, взятом за основу при подготовке ОНБП. Возможно, в ОНБП уже была заложена отмена обязательных взносов на накопительную пенсию. Также можно предположить, что в проекте бюджета заложены более высокие темпы индексации пенсий по сравнению с июльскими проектировками.
Нельзя исключать вероятность того, что проектировки по объему и структуре расходов в проекте бюджета будут существенно изменены. Поправки к Бюджетному кодексу, содержащие новое бюджетное правило, ограничивающие общий объем расходов, на настоящий момент времени приняты только в первом чтении и в принципе могут быть пересмотрены с учетом пожеланий Минэкономразвития и других министерств. Такой пересмотр может произойти в процессе обсуждения проекта бюджета в Государственной думе. В итоге правительству придется вносить изменения в законопроект уже по итогам первого чтения. В общем, можно ожидать, что процесс принятия бюджета в Госдуме в этом году пройдет живее, чем в предыдущие десять лет.